Nel nome di Pio La Torre

Si è spesso portati a ritenere la lotta alla legalità nel mondo del lavoro una questione puramente ideologica e valoriale, quasi una velleità. Niente di più sbagliato. Promuovere la legalità nei contesti produttivi, nei servizi, negli appalti e in tutto il mondo del lavoro, significa tutelare l’economia “sana” del Paese, gli imprenditori corretti e di conseguenza le lavoratrici e i lavoratori, che, a causa dell’illegalità diffusa, della corruzione, dell’evasione e delle infiltrazioni mafiose, sono costretti a pagare un prezzo altissimo, dal punto di vista occupazionale, salariale ma anche rispetto a diritti e tutele più complessivi. Questo è ciò che emerso anche dalla Summer school “Lavoro e legalità” organizzata dall’Università di Bologna, dal 9 al 13 settembre, in collaborazione con la CGIL. Un corso intensivo di alta formazione indirizzato a professionisti, sindacalisti e studenti, e arrivato, quest’anno, alla sua terza edizione. Le interessanti lezioni tenute da studiosi ed esperti nel tema della legalità, collegata al mondo del lavoro, hanno puntato i riflettori su alcune importanti concetti, trattati da vari punti di vista e angolazioni diverse. Vediamone alcuni.

L’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici.

L’evoluzione delle mafie si riscontra anche o soprattutto rispetto agli ambiti “di affari” delle stesse, gradualmente mutati negli ultimi decenni. Sino agli anni ’60 le attività criminali mafiose erano per lo più di carattere predatorio ed estorsivo; oggi invece, accanto al racket, al traffico di armi e stupefacenti, o spesso in totale sostituzione di questi, gli appalti sono diventati un business fondamentale, in grado di soddisfare una molteplicità di esigenze criminali: riciclaggio di denaro “sporco” e introiezione di risorse pubbliche, controllo del territorio, acquisizione di potere e consenso elettorale. La speculazione edilizia nella Palermo dal ’56, quella riguardante la costruzione della Salerno-Reggio Calabria, finanziata anche con i proventi dei sequestri di persona messi in atto dall’’ndrangheta, la ricostruzione di Napoli a seguito del drammatico terremoto che ha colpito la città nel 1980, sono state per le mafie delle occasioni irrinunciabili per introiettare risorse economiche “pulite” e accrescere il proprio potere attraverso l’attività imprenditoriale indiretta o diretta.  Quali e quanto ingenti siano state le conseguenze di questa metamorfosi è una questione ampiamente sottovalutata. L’infiltrazione negli appalti, infatti, determina una grave alterazione della concorrenza, con il conseguente aumento dei costi delle opere e dei servizi pubblici e una minore qualità complessiva, che , anche importanti problemi di sicurezza. Il crollo degli edifici pubblici costruiti impastando sabbia di mare nel cemento armato, ne sono un tragico esempio. L’infiltrazione della criminalità organizzata negli appalti può quindi diventare la causa diretta della morte cittadini inermi. Aspetto che troppo spesso tendiamo a trascurare. Le organizzazioni mafiose, in assenza di controllo, una volta acquisita l’opera o il servizio pubblico, diventano centrali di collocamento, acquisendo un notevole consenso sociale, in un momento storico determinato da scarse possibilità occupazionali. Una condizione che, ovviamente, ne incrementa il potere. Ma come riescono le mafie ad infiltrarsi negli appalti pubblici? Le modalità sono molteplici. Può trattarsi di una gestione esterna, tramite un’intesa collusiva tra varie imprese che formano un cartello, facendo da perno fondamentale per la vincita, attraverso azioni corruttive che permettono anche di acquisire certificazioni e autorizzazioni necessarie per aggiudicarsi le gare di appalto. Oppure dall’interno, nel caso, sempre più frequente, in cui l’imprenditore è lo stesso “boss” mafioso. Che sia una gestione esterna o interna alcune prerogative rimangono invariate: la selezione delle risorse umane, magari disposte ad essere sottopagate e sotto inquadrate pur di lavorare, i canali di approvvigionamento delle risorse materiali, spesso di scarsa qualità, la selezione della clientela, sono sempre una prerogativa delle organizzazioni mafiose. 

Dalle testimonianze dei collaboratori di giustizia è emerso che negli anni novanta le aziende del Nord potevano ambire ad acquisire appalti in Sicilia ad una sola condizione: il 2,5% del valore dell’appalto era dovuto a Cosa Nostra. Una condizione molto vantaggiosa se si pensa che il margine di profitto per l’impresa che vinceva l’appalto pubblico, era di circa il 30% del suo valore complessivo. Da tutto questo si evince quanto l’infiltrazione mafiosa incida nei costi complessivi dell’appalto: l’utilizzo di scarse materie prime, lo sfruttamento del lavoro, anche attraverso la mancata erogazione dei contributi, l’elusione delle norme di sicurezza, permettono un abbattimento dei costi che può arrivare al 40%. Da tutto ciò deriva una grave alterazione della concorrenza: le aziende “pulite” non sono in grado di competere, con ovvie ripercussioni sul mercato e sulla qualità dell’occupazione. Il sistema economico complessivo viene gravemente compromesso.

I fenomeni corruttivi

Nel tempo la corruzione è diventata un frequente strumento illegale per la vincita delle gare di appalto. L’analisi dei dati riguardanti questo fenomeno rileva un aspetto interessante: più è alto il costo delle opere pubbliche, più il valore economico della corruzione è elevato. Anche se esiste un’intensa relazione, non sempre la corruzione si lega all’infiltrazione mafiosa. Può infatti esserci corruzione senza mafia: quello che è accaduto in occasione della realizzazione del MO.S.E a Venezia, lo conferma. È con il boom edilizio degli anni ’60 che questa prassi è andata consolidandosi, non tanto al sud, quanto nei contesti ministeriali, dove corruttori e corrotti rivestivano (e rivestono) un ruolo chiave. Da allora la corruzione riguarda l’élite politica e imprenditoriale del Paese e diventa un elemento del mercato consolidato. Si verifica così quella che viene definita l’illegalizzazione del mercato legale (nel mercato illegale la corruzione non è necessaria). Solo con gli anni ’90, con l’esplosione di Manipulite, si verifica la fine dell’impunibilità della corruzione. Con l’aumento di questo fenomeno si assiste alla nazionalizzazione delle mafie, che spostano verso il nord del Paese una parte dei loro affari, proprio perché attratte dalla possibilità di acquisire ingenti appalti attraverso “semplici” azioni corruttive (mafializzazione della corruzione). Da questo momento mercato illegale e mercato legale coesistono serenamente nell’attività imprenditoriale mafiosa. All’inizio esse assumono un atteggiamento parassitario, avvicinando soggetti influenti che hanno già una consolidata reputazione da corrotti. La tangente diventa un elemento di coercizione che determina l’esclusione dal mercato delle imprese sane. Il potere delle mafie si consolida non attraverso il consenso, la violenza o la forza, ma sfruttando le relazioni, all’interno del mercato legale, e stabilendo intensi rapporti con la società che conta. Allo stesso tempo la possibilità di accantonare comportamenti violenti incrementa il consenso nei confronti delle mafie. Siamo in presenza di una corruzione ideologica: corrotti e corruttori non si percepiscono come delinquenti ma anzi giustificano il proprio operato come finalizzato a promuovere la mobilità sociale, abbattere i costi a carico delle collettività e scardinare regole inique. In realtà, come ben sappiamo, i fenomeni corruttivi alterano l’equilibrio dato dal buon andamento e dall’imparzialità della cosa pubblica (art. 97 della Costituzione) per vantaggi privati.

L’edilizia pubblica: un terreno fertile per la corruzione e le infiltrazioni mafiosel

Il campo più esposto ai fenomeni corruttivi e alle infiltrazioni mafiose è stato e continua ad essere quello dell’edilizia pubblica, degli impianti e del movimento terra. Gli elementi che favoriscono questi fenomeni sono molteplici: innanzitutto si tratta di un settore caratterizzato da bassa innovazione tecnologica e da elevato utilizzo di manodopera e questo permette a chiunque di diventare un imprenditore in tempi molto brevi. Inoltre i rischi di mercato sono inferiori a quelli della produzione: l’opera è già finanziata attraverso fondi pubblici, quindi il rischio di impresa è limitato. La storia di questi ultimi decenni evidenzia quanto le grandi imprese costruttrici siano incentivate a vincere le gare di appalto attraverso azioni corruttive. Se consideriamo che rispetto alla base d’asta il profitto d’impresa si aggira intorno al 30%, capiamo quanto questo margine sia compatibile con un ipotetico 5% di tangenti che possono andare a carico della collettività, risparmiando su manodopera e qualità del materiale. Molte imprese hanno già al loro interno un elemento preposto ad agevolare e occuparsi di portare a termine azione corruttive Lo stesso vale quando le imprese vengono avvicinate dalle mafie che si offrono da intermediarie per portare a termine questi atti illeciti. Le denunce sono praticamente inesistenti. In questo ultimo caso si realizza un rapporto trilaterale tra mafia, impresa costruttrice e Pubblica Amministrazione, nel quale le organizzazioni mafiose svolgono un ruolo parassitario. L’amministratore pubblico in cambio del suo favore non riceve solo denaro ma si garantisce un bacino di voti. Anche quando le mafie smettono di assumere un ruolo parassitario e diventano imprenditrici a pieno titolo, il rischio di impresa è marginale rispetto a quello di un imprenditore comune: non si tratta di denaro personale acquisito con attività legali, ma di risorse accumulate da alte attività illecite svolte precedentemente o contemporaneamente a quella imprenditoriale.

L’evoluzione della normativa per prevenire e contrastare infiltrazioni mafiose e corruzione

Corruzione e infiltrazioni mafiose sono due fattispecie di reato disciplinate in modo diverso. Sino a circa quarant’anni fa non esisteva la necessità di gestire l’emergenza della corruzione, quindi, buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione erano garantite con molta elasticità e utilizzando varie deroghe alla normativa vigente (Regi decreti del ‘23 e ‘24). La prerogativa da soddisfare era l’interesse pubblico ad un lavoro “ben fatto” e solo molto dopo si cercava di garantire l’imparzialità della PA (art. 97 della Costituzione). A partire dalla metà degli anni ‘80 la CEE prova a regolamentare il mercato e a favorire la concorrenza, determinando un cambio di paradigma: prioritaria diventa l’imparzialità della Pubblica Amministrazione, poi, a seguire, il buon andamento, quindi la migliore prestazione. L’Italia decide di adeguarsi a questo cambio di paradigma nella prima metà degli anni ’90 a seguito dello scandalo giudiziario denominato “Manipulite” che fa emergere un inaudito sistema di collusione tra PA e mondo imprenditoriale. La Legge 109 del ’94 (la nuova legge quadro in materia di lavori pubblici) stabilisce che la P.A (stazione appaltante) non può più agire con discrezionalità in quanto corruttibile. Le gare dovranno essere predeterminate in tutto; questo causa un rallentamento notevole per l’aggiudicazione delle gare di appalto (tra emersione del bisogno e definizione della gara possono trascorrere anche tre anni). Ciò non vale per gli appalti di servizi che vengono considerati come un mondo a sé stante, anche rispetto al rischio corruzione. Con la Legge 163 del 2006 (Codice degli appalti) la concorrenza diventa l’unica prerogativa da dover osservare: il solo interesse da garantire sembra essere diventato il rispetto dei costi di aggiudicazione. In questa fase si verifica un notevole ricorso al contenzioso di pertinenza del TAR, che è costretto a deliberare entro 4 mesi. Ma rimane il problema del rispetto dei costi durante la realizzazione dell’opera o lo svolgimento del servizio; poiché questa fase è di pertinenza del giudice ordinario i tempi giudiziari sono infiniti e manca la relazione con la storia precedente dell’appalto. Successivamente il Codice Antimafia (Legge ‘159 del 2011) cerca di regolamentare gli appalti pubblici per prevenire le infiltrazioni mafiose e il riciclaggio di soldi sporchi, mentre la La Legge 190 del 2012 (Legge anticorruzione) istituisce l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). È ormai palese quanto le infiltrazioni mafiose nei contratti pubblici, determinando offerte contenute dovute all’abbattimento dei costi, finiscano per compromettere il mercato e l’economia complessiva del Paese.

Nel 2014 la Comunità Europea si rende conto che non è esclusivamente necessario garantire la concorrenza del mercato, ma che è altresì importante favorire la qualità dell’esecuzione. Il Codice degli Appalti del 2016 (Decreto Legislativo 50 del 2016) inserisce alcune semplificazioni che di fatto finiscono per favorire le infiltrazioni mafiose: giustifica eventuali offerte al ribasso (es: materia prima ottenuta gratuitamente grazie a precedenti rapporti commerciali), eleva fino a un milione di euro la possibilità di assegnazione al massimo ribasso di lavori, servizi e forniture ed è prevista la suddivisione in lotti nelle procedure di selezione delle offerte. Queste modifiche di fatto impediscono all’ANAC di intervenire. Anche il cosiddetto Sblocca Cantieri (L.55 del 2019) presenta molti limiti in materia di prevenzione della corruzione e delle infiltrazioni mafiose: il tetto del subappalto viene portato dal 30% al 40% del valore dell’appalto (passando dal 50%). L’affidamento diretto, previa consultazione di almeno tre operatori economici, viene consentito entro la soglia dei 200.000 euro. Nei lavori di importo superiore a 200mila euro bisognerà ricorrere alle gare, ma fino alla soglia europea di 5,5 milioni di euro si potrà utilizzare il criterio del massimo ribasso. Sarà inoltre nuovamente liberalizzato l’appalto integrato (il vincitore oltre all’esecuzione si occupa anche della progettazione dell’opera) per due anni con il pagamento diretto dei progettisti. Tipologia di appalto che mette gravemente a rischio tempi e costi di esecuzione poiché la progettazione può prevedere la possibilità di varianti e di penali, favorendo quindi eventuali comportamenti illeciti con il contenzioso che ne deriva.

Il caporalato e la confisca.

Il caporalato è una delle tante attività criminali a cui si dedicano le organizzazioni mafiose. Negli ultimi decenni si è registrata, da parte del legislatore, una particolare attenzione a questa problematica, che oltre a danneggiare il mercato del lavoro, mette gravemente a repentaglio la salute e la sicurezza dei lavoratori. La prima legge che riguarda questa antica forma di sfruttamento dei lavoratori risale al 1907 e prevedeva la nullità del contratto. Il codice penale, all’articolo 603 bis punisce con la reclusione sino a sei anni, e con una multa di 1000 euro per ciascun lavoratore, chi recluta manodopera da sfruttare, approfittando dello stato di bisogno dei lavoratori e chi utilizza, assume ed impiega tale manodopera. Ovviamente l’utilizzo di violenza e minaccia costituiscono un aggravante che rende le pene più aspre (sino a otto anni di reclusione e 2000 euro per ciascun lavoratore). La realtà dei fatti dimostra come l’attenzione verso questo reato riguardi quasi esclusivamente la figura degli intermediatori (caporali), anche se poi a trarre maggior profitto dal caporalato sono ovviamente gli imprenditori che utilizzano la manodopera. Il problema di fondo sta nel fatto che non si riesca a realizzare la confisca dei profitti dell’imprenditore che si macchia di tale reato. I provvedimenti di sequestro e confisca dei beni delle aziende spesso risultano essere insufficienti: l’unico modo per tutelare i lavoratori e garantire la legalità è quello di bonificare l’azienda attraverso un’amministrazione provvisoria della stessa, per poi alienarla nel mercato “pulito”. La ratio dovrebbe essere sempre quella “recuperatoria” e non solo sanzionatoria, perché ciò permetterebbe di salvaguardare maggiormente i posti di lavoro. Per questo l’articolo 3 della Legge 199/2016 prevede, in caso di reati di sfruttamento, il controllo giudiziario dell’azienda.

Il ruolo del sindacato oggi

Monitorare l’acquisizione degli appalti, anche attraverso un’importante opera di prevenzione alla corruzione e all’infiltrazione mafiosa, diventa una necessità imprescindibile per salvaguardare la qualità dell’occupazione, dei servizi ai cittadini, della sicurezza delle infrastrutture; una prerogativa fondamentale anche del lavoro del sindacalista. Il monitoraggio deve essere preventivo, ad esempio partendo dal presupposto che un’amministrazione che sottostima il valore di una gara di appalto espone la stessa alla richiesta di future varianti, con la successiva dilatazione di tempi e costi, oltre a favorire la partecipazione ad imprese che svolgono attività illecite e quindi ad incentivare le infiltrazioni mafiose.  Esistono svariati indicatori che possono far sorgere il sospetto di azione corruttive e di infiltrazioni mafiose:

  • Le aggiudicazioni vengono fatte valutando una sola offerta o le offerte alternative decadono per irregolarità da parte dei soggetti richiedenti o di anomalie nelle procedure (ad esempio nell’apertura delle buste) che determinano continui rinvii.
  • Si registrano irregolarità che riguardano il costo del lavoro (applicazione di CCNL inadeguati, sotto inquadramenti)
  • Assenza di controlli sulla corretta erogazione del servizio
  • Irregolarità nell’erogazione dei servizi
  • Irregolarità nella gestione dei subappalti (superamento della percentuale prevista)
  • False fatturazioni (cambio gomme dei mezzi ogni quindi giorni, trasferte false)
  • Evasione fiscale ed irregolarità fiscali
  • Ritardo nei pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione e mancata applicazione della relativa disciplina (nessun contenzioso avviato dall’impresa aggiudicatrice)

Quando si ravvisano i suddetti indicatori è sempre necessario avviare un confronto con le Autorità Giudiziarie e con le Forze di Polizia che possono operare i necessari riscontri, ma soprattutto è opportuno cercare di pervenire all’elaborazione di protocolli di intesa e di accordi che possono svolgere una funzione di contrasto interdittiva e preventiva. Fondamentale da questo punto di vista è anche il ruolo dell’A.N.AC, chiamata a svolgere i necessari controlli sulle stazioni appaltanti pubbliche e sugli operatori economici contraenti. Attualmente il 47% degli appalti pubblici complessivi riguarda i servizi, il 29% le forniture e il 23% opere pubbliche. Il valore del mercato degli appalti pubblici si aggira intorno ai 140 miliardi di euro.

  • Il 33% degli appalti non prevedono gare ma vengono affidati direttamente,
  • il 67% restante comprende sia le procedure aperte che quelle ristrette (con invito diretto alle imprese da parte della Pubblica Amministrazione).
  • 9 appalti su 10 sono sottoposti alla richiesta di variante per sorpresa geologica o ambientale
  • Nel 2018 si è registrato il record storico di Bandi e aggiudicazioni.

Questi dati servono a comprendere la complessità della partita in gioco e del conseguente impegno che coinvolge anche le organizzazioni sindacali. A partire dalla necessità di una puntuale e profonda formazione dei dirigenti sul tema del lavoro e della legalità, come è stata e sarà l’occasione della Summer School, in collaborazione con l’Università Bologna. Importante che il percorso formativo si sia concluso con l’assegnazione di un riconoscimento nazionale dedicato alla memoria di Pio La Torre. Promosso da Cgil, Avviso Pubblico e Federazione nazionale della Stampa (Fnsi) viene assegnato ad amministratori, giornalisti e sindacalisti che si sono distinti nell’impegno per la legalità e per la prevenzione contro le infiltrazioni malavitose nell’economia e nel lavoro da parte della criminalità organizzata. Un finale di impegno e speranza rispetto a ciò che possiamo fare per migliorare il Paese, che non deve mai venire meno.

Lara Ghiglione è segretaria generale della Cgil la Spezia

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione /  Modifica )

Google photo

Stai commentando usando il tuo account Google. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione /  Modifica )

Connessione a %s...